‘Tektonische’ veranderingen in de wereld zetten de Duitse spaarzaamheid onder druk

‘We leven in een wereld van tektonische veranderingen.” En om die veranderingen het hoofd te bieden, kan Duitsland niet volstaan met „kleine veranderingen” in zijn begrotingsbeleid. Het zijn grote woorden – en ze komen niet van de minste stem in het Duitse debat: Joachim Nagel, de chef van de Bundesbank.

De Duitse centrale bank staat al decennia bekend als conservatieve instelling die financiële discipline als hoogste goed ziet. Maar vorige maand, tijdens de conferentie van het World Economic Forum in Davos, zei Nagel iets voor zijn doen revolutionairs: de Duitse politiek moet zichzelf toestaan om wat meer de financiële teugels te laten vieren. Nagel nam stelling in een discussie die in de huidige verkiezingscampagne fel wordt gevoerd, over de zogeheten Schuldenbremse , de schuldenrem.



Door die regeling, in 2009 verankerd in de Duitse grondwet, is het lenen van geld door de overheid aan strikte regels gebonden. Wat nu de vraag is: moet de schuldenrem op de schop? In de Duitse grondwet staat dat de regering in Berlijn jaarlijks niet meer dan 0,35 procent van het bruto binnenlands product aan schulden mag aangaan om begrotingstekorten te financieren, noodsituaties daargelaten. Zo legt Duitsland zichzelf een veel strakkere limiet op dan de 3 procent die als maximum begrotingstekort geldt binnen de Europese Unie.

Invoering van de schuldenrem was in 2009 politiek niet erg omstreden in Berlijn. Met gemak haalde de grondwetswijziging de vereiste tweederdemeerderheid in zowel de Bondsdag als de Bondsraad (waarin de deelstaten zijn vertegenwoordigd). De stemming vond plaats in een tijd waarin de Duitse staatsschuld fors groeide, mede door reddingspakketten tijdens de bankencrisis (2007-2008).

De schuldquote ging van 65 procent van het bbp in 2008 naar 73 procent in 2009 en 85 procent in 2010. Voorkomen moest worden dat de overheidsschuld verder uit de klauwen zou lopen en dat toekomstige generaties daarvoor de prijs zouden gaan betalen, in de vorm van hoge rentelasten. Hoe dit beter te regelen dan via de grondwet? Het was een typisch Duitse reflex: leg de economische regels juridisch vast.

Die reflex valt te begrijpen uit de recente geschiedenis van de Bondsrepubliek. Na de Tweede Wereldoorlog wilde Duitsland een ‘sociale markteconomie’ worden. Daarbij hoorden een aantal strakke regels, waaronder ook mededingingsregels.

Dominant in het Duitse denken was de school van het ‘ordoliberalisme’ (van ordo , orde of ordening in het Latijn). Het idee dat de economie moet worden ‘geordend’ kun je zien als reactie op de chaos van voor en tijdens het naziregime: hyperinflatie, ongebreidelde staatsuitgaven, instabiliteit, crisis. Maar anno 2025 wordt de schuldenrem – amper 15 jaar oud – steeds meer als keurslijf ervaren, dat de slagkracht van de Duitse overheid aantast.

„Tektonische veranderingen” zijn er, om met Nagel te spreken, genoeg in deze tijd. De wereld is in rap tempo onveiliger geworden. Denk aan de Russische dreiging, aan de Chinese assertiviteit en aan de Amerikaanse president die Europa dreigt met importheffingen.

Tel daarbij op dat de Duitse economie sinds twee jaar krimpt, en de politiek in Berlijn heeft nu véél speelruimte nodig om nieuw beleid te voeren – ook financiële speelruimte. Broodnodige investeringen in defensie zullen Duitsland vanaf 2028 bijna 30 miljard euro per jaar kosten, zei bondskanselier Olaf Scholz (SPD) zondag in een tv-debat met zijn uitdager Friedrich Merz (CDU). „Dat krijgen we alleen voor elkaar met een hervorming van de schuldenrem”, aldus Scholz .

Vasthouden aan de schuldenrem in zijn huidige vorm noemde hij een vorm van „ideologie”. Merz, die voor ligt in de peilingen, toonde zich in het tv-debat behoedzamer. Over aanpassing van de schuldenrem „kun je discussiëren”, zei hij, maar éérst zal een volgende regering zelf, binnen de huidige regels, moeten kijken waar er extra geld te vinden is.

Merz wijst hervorming van de schuldenrem niet categorisch af – en dat is al net zo noemenswaardig als de recente draai van de Bundesbank. De CDU was de voorbije jaren fervent verdediger van de schuldenrem – tot Merz in november opeens open begon te staan voor hervorming ervan. Er is duidelijk wat aan het schuiven in Duitsland.

Je ziet het ook aan de veranderde opstelling van Angela Merkel (CDU) en Peer Steinbrück (SPD), bondskanselier respectievelijk minister van Financiën tijdens de invoering van de schuldenrem in 2009. Merkel schrijft in haar recent uitgegeven memoires dat het idee achter de schuldenrem weliswaar juist blijft: toekomstige generaties moeten niet op kosten worden gejaagd. Tegelijk stapelen de uitdagingen voor Duitsland zich op, schrijft ze.

Niet alleen moeten defensie-uitgaven drastisch omhoog, ook de vergrijzing pakt duur uit, evenals de klimaattransitie. Merkel schrijft dat Duitsland bovendien achterloopt als het gaat om investeringen in onderzoek en ontwikkeling, een bron van toekomstige welvaart. Haar conclusie: het maken van „hogere schulden voor toekomstinvesteringen” moet mogelijk worden.

Merkels minister van Financiën Steinbrück, een sociaal-democraat, sprak in 2009 nog van een besluit van „historische omvang”. Inmiddels vindt Steinbrück de schuldenrem „niet meer bij de tijd” , dit gezien de „extreme behoefte aan investeringen”. Die behoefte wordt breed gevoeld.

Het economisch instituut IW in Keulen, dat wordt gefinancierd door werkgeversorganisaties, stelde in mei vorig jaar dat er de komende tien jaar zeker 600 miljard euro aan publieke investeringen nodig zijn, onder meer om de „afbrokkelende” Duitse infrastructuur op te lappen. Het Internationaal Monetair Fonds (IMF) maakt zich eveneens zorgen over de povere publieke investeringen in Duitsland. Die bedragen zo’n 2,6 procent van het bbp – fors lager dan in landen als Frankrijk, Nederland en de VS, waar dit percentage tussen de 3,5 en 4 ligt.

Volgens het IMF draagt dit investeringsgat bij aan de zwakte van de Duitse economie en moeten investeringen „substantieel” omhoog. Volgens het IMF, en ook volgens veel economen in Duitsland en daarbuiten, is daar ook ruimte voor. De Duitse staatsschuld lag in 2024 op 63 procent van het bbp.

Dit is wat boven het in de EU afgesproken maximum van 60 procent, maar dit hoeft geen probleem te zijn. Vergeleken met het gemiddelde in de eurozone (88 procent) en zeker met de VS (121 procent), laat staan Japan (251 procent) is de Duitse staatsschuld laag. Volgens de IW-studie zouden de investeringen van 600 miljard zich deels zelf terugbetalen: het Duitse bbp zou erdoor groeien.

Per saldo zou de staatsschuld als percentage van het bbp slechts beperkt toenemen (met 2 procentpunt in tien jaar tijd). Waar het om gaat, schreef onlangs de raad van economen die de Duitse regering adviseert, is de houdbaarheid van de schuld op de langere termijn: kan de overheid de rentelasten blijven opbrengen? Deze gezaghebbende ‘raad van wijzen’, bestaande uit vijf leden, adviseerde in december unaniem om de schuldenrem minder „star” te maken. Nu al kent de schuldenrem een zekere flexibiliteit.

In jaren van uitzonderlijke omstandigheden kan een (eenvoudige) meerderheid in het parlement besluiten de rem buiten werking te stellen. Dit gebeurde in 2021 en in 2022 in verband met de coronapandemie en in 2023 vanwege de energiecrisis. Ook kan de overheid wat meer schulden maken wanneer de economie in recessie is – al moeten ze snel worden terugbetaald bij economisch herstel.

Toch is deze flexibiliteit onvoldoende, vooral voor het doen van langdurige investeringen, zo groeit nu alom de overtuiging. Dit werd pijnlijk duidelijk toen de regering-Scholz in 2021 een truc toepaste om de schuldenrem te omzeilen: 60 miljard euro uit een speciaal coronafonds, dat buiten de begroting werd gehouden, werd overgeheveld naar een klimaatfonds. Nadat CDU-politici hierover hadden geklaagd, verwijzend naar de schuldenrem, verklaarde het Duitse Grondwettelijk Hof deze route eind 2023 illegaal.

Deze uitspraak van Duitslands hoogste rechters bracht het debat over aanpassing van de schuldenrem – over afschaffing heeft bijna niemand het – in een stroomversnelling. Hoe kan de schuldenrem worden versoepeld? De ‘wijzenraad’ stelt onder meer voor om het huidige maximale begrotingstekort van 0,35 procent op te rekken naar 0,5 procent als de staatsschuld onder de 90 procent van het bbp ligt, en naar 1 procent bij een schuld onder de 60 procent. Het IMF suggereert de limiet van 0,35 procent op te rekken, met 1 procentpunt.

Indien dit geld wordt gebruikt voor investeringen, levert dit extra bbp-groei op en kan de staatsschuld als percentage van het bbp in de toekomst dalen . Andere opties voor versoepeling van de schuldenrem zijn extra flexibiliteit specifiek voor investeringen en meer „ademruimte” tijdens recessies. Hoeveel extra geld een versoepeling van de schuldenrem zou opleveren, hangt af van hoeveel extra flexibiliteit erin zou komen.

Duitsland moet zich hoe dan ook aan de EU-begrotingsregels houden, die onlangs zijn aangepast. Deze regels laten meer ruimte voor investeringen – maar minder voor andere uitgaven, bijvoorbeeld aan ambtenaren. Als Duitsland helemaal geen schuldenrem zou hebben, zou het land extra schulden kunnen maken ter grootte van zo’n 48 miljard euro per jaar, oftewel zo’n 1,15 procent van het bbp, zo berekenden de economen Lucas Guttenberg en Nils Redeker.

Zij benadrukken wel dat dit een onzekere schatting is. En 48 miljard euro is niet enorm veel. Alleen al voor defensie acht Scholz 30 miljard euro per jaar nodig.

Vooralsnog is de politieke onzekerheid over het lot van de schuldenrem groot. Voor aanpassing is, net als bij de grondwetswijziging van 2009, een tweederdemeerderheid nodig in zowel Bondsdag als Bondsraad. De vraag is of deze er zal zijn, na de verkiezingen van 23 februari.

De liberale FDP, geleid door demissionair minister van Financiën Christian Lindner, is de meest orthodoxe verdediger van de huidige schuldenrem. Hij beschouwt deze als „hogere wijsheid”, omdat het mechanisme politici zou dwingen tot „verantwoordelijkheid” in de uitgaven, een klassieke ‘ordoliberale’ positie. Lindners onbuigzaamheid droeg bij aan de val van de regering in november 2024.

De FDP haalt volgens peilingen mogelijk niet eens de kiesdrempel van 5 procent, maar een andere partij die pro-schuldenrem is, de rechtspopulistische AfD, kan meer dan 20 procent gaan scoren. De AfD wil bezuinigen op de afdracht aan de EU, klimaatbeleid en asielopvang en zo financiële ruimte scheppen. De partijen die openstaan voor hervorming van de schuldenrem – CDU, SPD en Groenen – zouden een compromis moeten sluiten, mogelijk ook met kleine linkse partijen.

Misschien helpt het dat alle partijen – ook de CDU – campagne hebben gevoerd met dure miljardenplannen, waaronder belastingverlagingen. Als die verwezenlijkt moeten worden, helpt het wel als de ooit zo logische schuldenrem op de schop gaat, voor wat extra smeergeld in de coalitieonderhandelingen..